Réalisation de l'ODD 2: options de politique générale et compromis qui les sous-tendent

Les cinq cibles spécifiques de l'objectif de développement durable (ODD) 2 visent des améliorations dans un certain nombre de domaines. Les cibles sont les suivantes:  éliminer la faim (2.1); mettre fin à toutes les formes de malnutrition (2.2); doubler la productivité agricole et les revenus des petits producteurs alimentaires (2.3); assurer la viabilité des systèmes de production alimentaire (2.4); et préserver la diversité génétique (2.5).

Ces objectifs sont ambitieux, compte tenu de la situation actuelle.

Selon les estimations les plus récentes, 821,6 millions de personnes, soit une personne sur 10 dans le monde, sont sous-alimentées et on estime qu'environ 728 millions de personnes sont obèses.  De plus, 736 millions de personnes vivent dans l'extrême pauvreté, dont une majorité dans le secteur agroalimentaire. Dans le même temps, les systèmes de production agricole sont confrontés à un certain nombre de problèmes environnementaux liés à la santé des sols, aux émissions de gaz à effet de serre (GES), à la conversion des terres, à la perte de biodiversité, ainsi qu'à l'utilisation et à la pollution de l'eau.

Les politiques commerciales et les politiques liées au commerce jouent un rôle important dans ce contexte, car elles sont souvent utilisées par les gouvernements pour répondre aux problèmes liés à la sécurité alimentaire ainsi qu'aux objectifs de développement agricole. Les politiques qui peuvent avoir une incidence sur le commerce et les marchés comprennent des mesures à la frontière telles que les droits de douane, les restrictions à l'exportation et les mesures non tarifaires, ainsi que des mesures de soutien interne appliquées "à l'intérieur des frontières" telles que les subventions aux intrants et à la production, le soutien des prix du marché, les investissements publics dans les infrastructures et dans la recherche et le développement, et certains programmes de soutien des revenus.

Les effets aux niveaux national et international de chacune de ces politiques peuvent varier selon que le pays est un exportateur ou un importateur net, un petit ou un gros producteur ou consommateur, et selon la manière dont les politiques sont conçues et mises en œuvre.

En outre, les effets peuvent être différents à court et à long terme.

Alors que les décideurs envisagent d'utiliser les politiques commerciales et liées au commerce pour atteindre l'ODD 2, il est important de reconnaître que chacune des cibles qui y sont associées – ainsi que le commerce lui-même – se voient souvent accorder un rang de priorité différent selon les pays. Ainsi, l'arbitrage entre des objectifs de politique générale concurrents peut être difficile.

QUESTION DES PRIORITÉS CONCURRENTES

L'application de restrictions à l'exportation est un exemple de priorités concurrentes pour une mesure à la frontière, en particulier entre les objectifs à court et à long terme sur le marché intérieur, et entre les objectifs de politique générale de deux partenaires commerciaux. Les restrictions à l'exportation sont généralement utilisées pour répondre aux préoccupations nationales en matière de sécurité alimentaire liées à la hausse des prix des denrées alimentaires. Ces mesures ont souvent pour effet immédiat d'accroître la disponibilité des produits alimentaires et de faire baisser leur prix sur les marchés intérieurs, contribuant ainsi à la réalisation des cibles 2.1 et 2.2 de l'ODD 2. Toutefois, cela pourrait avoir des conséquences négatives sur les revenus des producteurs (cible 2.3), qui peuvent être considérablement réduits en raison de la baisse des prix des produits alimentaires.

À moyen ou à long terme, les effets initiaux de telles politiques peuvent être complètement inversés, car les agriculteurs réagissent à la baisse des prix et à l'incertitude liée aux politiques en réduisant les surfaces cultivées. Cela peut entraîner une baisse de la production et une hausse des prix à moyen ou à long terme, atténuant ainsi les effets positifs initiaux des mesures pour la réalisation des cibles 2.1 et 2.2. En outre, l'application de restrictions à l'exportation peut compromettre la réalisation des cibles 2.1 et 2.2 dans les pays importateurs en réduisant la disponibilité des produits alimentaires sur les marchés mondiaux et en contribuant à la hausse des prix, en particulier si les mesures sont mises en œuvre simultanément par de nombreux pays exportateurs.

Les mesures appliquées à l'intérieur des frontières, telles que les subventions aux intrants et les mesures de soutien des prix du marché, impliquent également des choix importants entre différents objectifs de politique générale. Elles peuvent avoir des effets positifs sur la réalisation de la cible 2.3, car elles peuvent améliorer les revenus des agriculteurs. Toutefois, outre leur coût budgétaire élevé et leur lourde charge administrative, elles peuvent aussi avoir des effets négatifs sur la réalisation de la cible 2.4, notamment si elles prévoient des incitations à la production de produits à fortes émissions de GES. En outre, ces mesures pourraient avoir des conséquences sur la réalisation de la cible 2.3 au niveau international, en risquant de faire baisser les prix et de limiter la possibilité pour les petits producteurs du pays importateur de vendre leurs produits sur les marchés internationaux.

LIEN AVEC LES RÈGLES COMMERCIALES MULTILATÉRALES

Certaines mesures ont généralement des effets positifs sur la réalisation des cibles de l'ODD 2. C'est notamment le cas des investissements publics dans les infrastructures telles que les installations de stockage, qui permettent d'améliorer les prix des agriculteurs (incidence sur la cible 2.3), les routes rurales, qui permettent de relier les producteurs aux marchés (incidence sur la cible 2.3) et les gains d'efficacité en matière de commerce et de logistique, qui permettent de réduire le gaspillage alimentaire et d'amener les produits agricoles là où ils sont nécessaires (incidence sur les cibles 2.1 et 2.2).

Comme ces mesures n'impliquent généralement pas de transferts à des producteurs particuliers, elles entrent généralement dans la catégorie verte de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et ne sont soumises à aucune limitation. En outre, la première cible relative aux moyens de mise en œuvre de l'ODD 2 (cible 2.a), engage les pays à "accroître, notamment grâce au renforcement de la coopération internationale, l'investissement dans l'infrastructure rurale, les services de recherche et de vulgarisation agricoles et la mise au point de technologies et de banques de plantes et de gènes d'animaux d'élevage...".

Pour ce qui est des autres mesures qui peuvent avoir des effets de distorsion sur les échanges ou sur la production, non seulement elles sont soumises à des limites dans le système commercial multilatéral, mais les deux autres cibles relatives aux moyens de mise en œuvre de l'ODD 2 sont axées sur l'amélioration du fonctionnement des marchés agricoles. En particulier, la cible 2.b engage les pays à "corriger et prévenir les distorsions entravant le fonctionnement des marchés agricoles mondiaux, y compris par l’élimination parallèle de toutes les formes de subventions aux exportations et de toutes les mesures à l’exportation ayant un effet équivalent...".

Bien que des progrès aient été faits dans la réalisation de la cible 2.b avec la Décision ministérielle de Nairobi de l'OMC, la réalisation de l'ODD 2 et la résolution des arbitrages exigent que les gouvernements ne restent pas seulement focalisés sur l'élimination des subventions à l'exportation. Au lieu de cela, les décideurs doivent adopter une approche plus large des indicateurs de progrès qui englobent une série de mesures ayant une incidence sur le commerce et les marchés dans le système alimentaire mondial.

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Georgios Mermigkas est économiste et Ishrat Gadhok est consultante en politique commerciale à la FAO