Une nouvelle étude de l'OMC met en lumière la relation entre les catastrophes naturelles et le commerce

Comment les pays peuvent ils favoriser la résilience?

Une nouvelle étude examine dans sa globalité le lien entre les catastrophes naturelles et le commerce dans six des pays les plus à risque du monde.

Elle porte sur les mesures commerciales qui pourraient aider la Dominique, les Fidji, le Népal, Sainte Lucie, les Tonga et le Vanuatu à faire face aux catastrophes naturelles et à s'en relever, ainsi qu'à renforcer leur capacité à les affronter. Cette étude a été saluée par des représentants de ces pays lors d'un récent symposium sur les catastrophes naturelles et le commerce accueilli par l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Une année donnée, il est probable que ces six pays soient frappés par une catastrophe naturelle majeure, ou soient en train de s'en relever. Les risques hydrométéorologiques tels que les cyclones tropicaux, ouragans, crues soudaines et glissements de terrain sont les types de catastrophe les plus courants. Mais les événements géophysiques tels que le tremblement de terre qui a frappé le Népal en 2015 sont aussi une menace; ils peuvent causer des catastrophes secondaires, telles que des tsunamis dans les États côtiers.

"C'est un peu comme une loterie de la malchance", a dit Michael Roberts, chef de l'Unité de l'Aide pour le commerce de l'OMC, qui a dirigé l'étude. "Une année donnée, vous ne savez pas si vous allez subir une catastrophe, quelle en sera la gravité, ou si vous allez être frappé plusieurs fois. Un pays peut être en train de rembourser ses dettes de reconstruction à la suite d'une catastrophe naturelle quand en arrive une autre. Il en résulte un cercle vicieux qui a des effets dévastateurs sur le commerce et l'économie."

Il a cité les exemples de la Dominique et du Mozambique. Les dégâts causés par le tempête tropicale Erika fin août 2015 ont été estimés à 90% du PIB de la Dominique. Un peu plus de deux ans après, l'ouragan Maria a ravagé cette île des Caraïbes, causant des dégâts supplémentaires estimés à 226% du PIB. En 2019, le Mozambique a subi deux tempêtes au cours de la même saison, lorsque les cyclones tropicaux Idai et Kenneth ont touché terre.

"En raison de leur imprévisibilité et de leur fréquence, non seulement les catastrophes naturelles affectent et ravagent notre environnement naturel et notre milieu de vie, mais elles font aussi régresser nos efforts de développement en l'espace d'un seul jour", a dit Esterlina Kautoke Alipate, du Ministère du commerce, de la consommation, de l'innovation et du travail des Tonga. "[Cette étude] nous permettra de concevoir des réponses plus efficaces dans le cadre de nos politiques."

Pour M. Roberts, la question est de savoir comment rompre le cycle de ces événements qui nuisent au développement et engendrent des dettes.

POUSSÉES D'IMPORTATIONS ET EXPORTATIONS LANGUISSANTES

L'étude a d'abord examiné l'incidence des catastrophes sur la situation macroéconomique de chacun des six pays considérés.

"Les six pays considérés, en particulier les petites économies insulaires, sont fortement tributaires du commerce; le ratio du commerce au PIB y est élevé", a dit M. Roberts. Ce ratio était de 95,7% pour les Tonga et de 106,4% pour le Vanuatu en 2016.

"Les catastrophes naturelles ont tendance à stimuler les importations et à faire baisser les exportations, exerçant ainsi des pressions sur les budgets publics", a dit M. Roberts. "L'activité de reconstruction peut être un important stimulant économique au lendemain des catastrophes, mais les fournisseurs nationaux peuvent peiner à répondre à la demande, si bien qu'il faut importer des matériaux de construction", a t il ajouté.

"À la suite du tremblement de terre de 2015 au Népal, des réformes politiques et institutionnelles ont été mises en œuvre pour la reconstruction. L'importation de matériaux de reconstruction a contribué à creuser le déficit commercial. Toutefois, nous avons manqué une occasion d'accroître l'offre intérieure pour répondre à la forte demande de ces matériaux", a dit Madhu Kumar Marasini, du Ministère népalais de l'industrie, du commerce et des approvisionnements.

Un pays peut être en train de rembourser ses dettes de reconstruction à la suite d'une catastrophe naturelle quand en arrive une autre. Il en résulte un cercle vicieux qui a des effets dévastateurs sur le commerce et l'économie.

Michael Roberts, chef de l'Unité de l'Aide pour le commerce de l'OMC

Les recettes publiques étant limitées, les catastrophes naturelles risquent de détourner des fonds des investissements existants ou prévus et de comprimer les budgets déjà restreints des pouvoirs publics. Les administrations peuvent peiner à trouver des financements pour soutenir les entreprises, de sorte qu'il peut falloir un certain temps pour que les exportations se rétablissent.

Les exportations de produits agricoles du Vanuatu ont chuté de 37% après le passage du cyclone Pam en 2015. Certaines exportations, par exemple les cultures arboricoles comme la noix de coco, peuvent prendre près de dix ans pour retrouver leurs niveaux antérieurs. Cela affecte non seulement les agriculteurs, mais aussi les entreprises dont les activités de transformation sont tributaires de l'approvisionnement, par exemple pour les aliments ou les produits cosmétiques.

Sur une note plus positive, l'étude a constaté que le tourisme (un secteur bien établi ou en plein essor dans les études) se redressait rapidement et que le tourisme de croisière était particulièrement robuste pour les États côtiers.

RÉPONSE INTELLIGENTE

Faire en sorte que les douanes et les autres organismes présents aux frontières puissent faire face à la poussée d'importations liée à l'arrivée de l'aide humanitaire est un enjeu qui ressort clairement de l'étude, et la mise en œuvre de l'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges peut offrir des solutions à cet égard.

"L'amélioration des lois, des processus et des systèmes devrait non seulement être bénéfique pour les importations commerciales, mais aussi aider les intervenants humanitaires", a laissé entendre M. Roberts.

Il ne s'agit pas simplement d'ouvrir les frontières à tout et n'importe quoi. Un problème mis en évidence par l'étude est ce qu'on appelle les "dons bilatéraux non sollicités". Ces dons peuvent ne pas répondre aux besoins des communautés locales et doivent donc souvent être stockés ou éliminés aux frais du gouvernement bénéficiaire.

M. Roberts a dit qu'après le passage du cyclone Gita, les Tonga avaient fait preuve d'une "réponse intelligente" dans la manière dont elles avaient facilité l'arrivée de marchandises envoyées par les Tongans expatriés. Grâce aux réseaux sociaux, aux plates formes Internet et aux liaisons de télécommunication mobile, les Tongans à l'étranger savaient précisément ce dont les habitants du pays avaient besoin. Les donateurs ont aussi apporté leur contribution en encourageant les dons d'espèces, et non de marchandises susceptibles de constituer des "dons bilatéraux non sollicités".

La législation relative à l'état d'urgence a par ailleurs été déclenchée avant l'arrivée du cyclone, de sorte que, lorsque celui ci a atteint le pays, les douanes et les autres organismes présents aux frontières avaient déjà mis en place des mesures visant à faciliter l'entrée des marchandises envoyées par les Tongans de la diaspora et les organismes humanitaires. Une politique d'exemption douanière simple a en outre permis aux ménages comme aux entreprises d'y voir clair dans les procédures.

AIDER LES ENTREPRISES À SE RELEVER

L'étude a également examiné l'incidence des catastrophes sur les milieux d'affaires. L'un des enjeux qui en est clairement ressorti est celui du financement – domaine qui avait été peu étudié jusqu'à présent selon M. Roberts.

"On observe des taux de faillite élevés parmi les entreprises après une catastrophe. Il faudrait réfléchir davantage aux moyens de faire en sorte que les entreprises affectées puissent rapidement accéder à des financements. Les gens ont besoin d'emplois à retrouver une fois l'urgence de la détresse et de la souffrance passée", a t il dit.

M. Roberts a cité l'exemple de la Dominique au lendemain de l'ouragan Maria. Celui ci a sévi alors que nombre de petits entrepreneurs se préparaient pour une nouvelle saison touristique. Ils avaient contracté des emprunts pour financer les biens et services qu'ils comptaient fournir aux touristes. Après la catastrophe, nombre d'entre eux ont dû cesser leurs activités commerciales faute de pouvoir refinancer ces dettes antérieures à l'ouragan et, par conséquent, de pouvoir obtenir de nouveaux prêts pour relancer ces activités.

Des régimes d'assurance innovants dits paramétriques contribuent à résoudre les problèmes de financement dans les Caraïbes et le Pacifique, mais l'accent a jusqu'à présent été mis sur les gouvernements.

Ces régimes paramétriques fonctionnent selon certains seuils prédéfinis (par exemple la vitesse du vent). Ils indemnisent plus rapidement que les produits d'assurance traditionnels car ils n'ont pas besoin d'une intervention pour inspecter les dommages et calculer les pertes. L'extension de ces régimes innovants au secteur privé pourrait contribuer à combler le déficit de protection d'assurance – un terme qui désigne la sous assurance des actifs par les ménages comme par les entreprises – et à accélérer les versements.

Mais comme l'a dit M. Roberts, "cette innovation exige généralement un environnement politique favorable, qui peut nécessiter des changements concernant la manière dont les services sont réglementés et gérés".

DES RÉFORMES POUR LA RÉSILIENCE

Le Cadre d'action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe a pour but de rendre les pays plus résilients face aux catastrophes. L'un de ses principes essentiels est de "mieux reconstruire", à savoir faire en sorte que les efforts de reconstruction tiennent compte des risques et favorisent la résilience aux événements futurs.

Suite au tremblement de terre survenu au Népal en 2015, un programme de reconstruction de logements a été mis en place. Dans le cadre de ce programme, des dons étaient accordés pour la reconstruction à condition que des techniques et des matériaux de construction antisismiques soient utilisés. Ces connaissances et ces matériaux ont dû être en grande partie importés.

"Si des droits d'importation élevés sont imposés sur les matériaux de construction nécessaires pour "mieux reconstruire" ou si des restrictions arbitraires s'appliquent dans des domaines tels que les services d'architecture ou les services environnementaux, cela incitera les investisseurs et les constructeurs à se tourner vers des matériaux et des services de qualité inférieure", a dit M. Roberts. "Tout cela peut avoir une incidence sur la capacité de faire face à la tempête ou aux tremblements de terre à venir."

Le changement climatique menace de rendre les événements hydrométéorologiques plus fréquents et plus intenses. De ce fait, renforcer la résilience face aux catastrophes futures en "reconstruisant mieux" est une assurance contre les bouleversements économiques futurs. Les investissements en ce sens peuvent même contribuer à faciliter l'adaptation au changement climatique et à réduire les pressions budgétaires découlant d'événements futurs.

Pour illustrer ce point, M. Roberts a de nouveau cité l'expérience de la Dominique. "Les combustibles représentent une part importante des importations de la Dominique, qui pèse sur sa balance des paiements. Si vous pouvez faire passer l'économie à des sources d'énergie plus renouvelables, comme la géothermie, vous allez contribuer à la résilience, réduire la facture des importations et, dans une certaine mesure, rompre le cycle de la catastrophe et de l'accumulation de dettes."

Heureusement, certains partenaires de développement de la Dominique sont du même avis et apportent un soutien en faveur de cette transition énergétique.

PAS PRÈS DE DISPARAÎTRE

La prochaine étape de ces travaux de recherche consiste à examiner quelles mesures peuvent être prises dans le cadre des règles de l'OMC, que ce soit par les pays touchés par des catastrophes ou par leurs partenaires commerciaux.

"Malheureusement, ce problème n'est pas près de disparaître", a dit M. Roberts. "J'espère que les recherches en cours pourront aider les Membres de l'OMC à comprendre le rôle que le commerce et la politique commerciale peuvent jouer pour ce qui est de favoriser la résilience face à ce type d'événements, dont la charge devrait s'alourdir dans l'avenir."

Attendees at the WTO's natural disasters and trade symposium on 20 May 2019.